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英国皇家国际事务研究所:中美战略竞赛寻求全球技术领导力

2019-11-25 11:42 性质:原创 作者:Mulang 来源:chathamhouse网站
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摘 要正在进行的中美贸易战的根本动力是争夺全球技术优势。特朗普总统提出了许多与中国贸易的问题,包括美国对华贸易逆差以及中国被命名为货币操纵国。但在目前...


(图片来自chathamhouse网站)

本文译自chathamhouse网站!

摘 要

正在进行的中美贸易战的根本动力是争夺全球技术优势。特朗普总统提出了许多与中国贸易的问题,包括美国对华贸易逆差以及中国被命名为货币操纵国。但在目前的关税升级的心脏是中国对强制技术转移,知识产权盗窃和非标记的政策和做法等扭曲。

随着中国国际影响力的扩大,北京不太可能会继续接受现有的全球标准和机构,这些标准和机构是发达国家根据“华盛顿共识”建立并广泛采用的。

中国渴望成为技术标准制定的替代拥护者的愿望仍未实现。它丰富的创新人才是其追求全球技术至上的坚实基础,但加强对个人自由的控制可能会破坏它并阻止潜在的全球伙伴。

目前尚不清楚中国政府的干预措施能否实现北京长期以来一直希望的技术自给自足。中国的宏观经济管理方法与美国和其他实际市场经济体的方法大相径庭,特别是在其鼓励创新的政策方面。

中国参与者通过进出口高科技产品和服务参与技术创新的全球化;对技术公司和研发活动的跨境投资;跨界研发合作;与国际技术科学研究合作。

在中国政府推动国内公司和研究机构参与技术创新全球化的同时,其对高科技领域的干预在西方引起了极大的不安。

目前,美国对与中国争夺技术优势的竞争的反应倾向于脱钩,但这种反应不太可能成功。如果美国专注于自身的竞争力,与全球志同道合的伙伴共同采用技术政策的通用方法,并加强国际贸易体系,则美国就有更大的成功机会。

一种技术上合理的外国投资筛选机制可以防止正常的跨界合作在技术创新中被地缘政治竞争对手超级大国所滥用。

1. 简介

美国和中国正在进行一场经济战,迄今为止,该战几乎没有任何积极解决方案的前景。但是,当前世界上两个最大的经济体之间的争端远远超出了贸易关税和针锋相对的报复:这场冲突的根本驱动力是一场全球技术至上的竞赛。

在特朗普总统领导下,美国公开批评了中国的贸易顺差以及有关强迫技术转让,知识产权(IP)盗窃和网络间谍活动以及中国做法和政策。这种言辞和最近行动的根源在于,人们更深地关注贸易竞争水平不高。此外,从所谓的五眼联盟和美国的政治精英和领导人之间均怀疑中国的'中国制造2025产业升级战略。自北京在2015年推出以来,对美国和西方国家高科技部门的竞争力构成严重威胁。

在现任中国领导人的眼中,技术实力是权力的体现之一。具有强烈的自力更生意识,现在的重点是在广泛的技术上超越美国,同时断言中国有能力在追求独立的技术发展道路上与美国脱钩。

在当今高度集成的全球经济中,政府很难限制基于国籍的技术集成。特朗普总统的言辞和对世界各地长期存在的盟友的行动没有建立反对中国的联盟,反而引起了人们对美国作为伙伴和盟友的可靠性的质疑。尽管欧盟和其他盟国对美国有一些对中国的担忧,但他们也希望与两国保持良好关系-避免选择一方。因此,美国盟国不一定愿意接受美国做法的更具侵略性的方面。

中国的技术能力以及其独特的国内政治体制正在重塑全球技术和经济秩序。北京的志向不仅是采用尖端技术,而且是制定国际技术标准。这些问题为中美之间长期的经济和技术对抗奠定了基础。

本研究报告的目的有三个方面:首先,它研究了美国和中国的国内政治对贸易战和技术竞争的影响,以及两国为获得技术优势而采取的措施。其次,它评估了中国塑造全球技术治理和标准制定的能力。第三,它考察了中美贸易战(以及更普遍的中美技术竞赛)对亚太地区贸易和投资流动的长期影响。

本文研究了与更大的战略竞争相关的风险-以及对希望保持与中美关系的国家带来的不稳定-以及减轻中美经济对抗的广泛影响和潜在解决方案。

2. 中美贸易战背后:全球技术领导力之争

作者:玛丽安·施恩(MarianneSchn)

即使中美就终止其又一次又一次的贸易战的协议并最终达成协议,这两国之间的经贸关系也将在未来几年陷入困境。这是因为当前的争端与其说是贸易,不如说是更大的结构性问题。从长远来看,美国和中国陷入了争夺经济和技术主导地位的竞赛。解决这种新的竞争将需要双方找到一个双方都能接受的中间立场。本章着眼于当前美中贸易战和“技术竞赛”中的美国需求,并从美国的角度概述了一些解决方案。

美国的担忧与中国的贸易战

特朗普政府对与中国的贸易提出了各种担忧。虽然有些是合法的,但有些则不太有效。

美国对华贸易逆差

特朗普总统经常感叹的一个领域是美国与中国之间商品贸易的持续巨额赤字。它在2018年达到4,190亿美元,约占美国全球商品贸易逆差的48%。然而,特朗普政府对这一指标的关注错位了,原因有两个:首先,它只考虑了商品贸易逆差,而忽略了美国在2018年对华服务贸易顺差400亿美元。第二,尽管总体上全球贸易失衡很重要(以中国的结构性贸易顺差为例),但大多数经济学家认为,贸易逆差很大程度上是宏观经济力量(即储蓄和投资)的结果,而不是贸易政策的结果。

随着美中贸易紧张局势在2018年间加剧,美国商品贸易逆差扩大到有史以来的最高水平。由于特朗普总统将贸易差额固定,美国和中国宣布了调整贸易差额的措施-例如在2019年1月,当时北京承诺“购买大量农业,能源,制成品以及其他产品和服务””。

在2016年美国总统大选竞选中,特朗普发誓要称中国为货币操纵国。直到最近,财政部仍将中国列入“值得密切关注其货币惯例”的经济体的“监督名单”上。不过,多数专家仍认为,中国不符合确定汇率操纵设定的标准。

过去,中国曾操纵人民币,但近年来,中国人民银行的直接干预受到限制。尽管人民币兑美元的最新汇率贬值有助于中国的出口,从而扩大了中国对美国的贸易顺差,但真正的驱动力是特朗普总统的财政和贸易政策带来的美元坚挺。

简而言之,货币问题现已成为中美贸易战中的另一个前沿。但是货币之争更像是一场杂耍,反映了贸易战对经济产生影响的现实。但是,中国缺乏货币透明度需要进一步审查。

钢铁行业扭曲市场的力量和产能过剩

特朗普政府一再批评中国用廉价的钢铁和铝淹没全球市场。为应对这一趋势,特朗普总统在美国商务部的建议下,于2018年3月以国家安全为由,对钢铁征收近25%的关税,对铝征收10%的近关税。美国最近对钢铁和铝征收的关税已经影响了28亿美元的中国产品(基于2017年出口价值),而中国作为回应而于2018年4月推出的报复性关税达到了24亿美元的美国产品(基于2017年出口价值) )。

但是,尽管当前的金属关税是针对中国的,但对中国的影响很小,主要打击了美国盟国。虽然韩国在2018年5月获得了永久性关税豁免以换取配额,但加拿大墨西哥直到2019年5月才提高了关税,为批准《美国-墨西哥-加拿大协定》铺平了道路。从欧盟和日本向美国的钢铁和铝出口目前仍需缴纳关税。

关税几乎无法解决中国扭曲市场的做法和政策的真正问题,例如补贴国有企业,这些问题助长了钢铁行业严重的产能过剩。

有关技术转让,知识产权和创新的实践

中国与技术转让,知识产权和创新有关的政策和实践是当前关税升级的核心。关税升级使美国和中国乃至全球经济在2018年和2019年都黯然失色。美国在2018年的三轮交易中对大约2500亿美元的中国进口商品征收关税。中国通过增加对价值1100亿美元的美国进口商品的关税进行报复。2019年6月,特朗普政府将原定目标的2000亿美元中国进口商品的关税从10%上调至25%;为了报复,中国提高了原定目标的从美国进口的600亿美元的关税。2019年8月,针锋相对的关税贸易争端进一步升级-双方宣布增加关税。特朗普政府还准备对另外价值3,000亿美元的商品加征关税,这将涵盖从中国进口的所有剩余商品。美国和中国正在世界贸易组织(WTO)寻求就相互征收关税进行争端仲裁。

美国对中国的做法和政策提出了四个主要关切,最重要的一点是在301报告中提出的:

外资所有权限制

美国认为,中国对外资拥有权的限制(例如合资规定和外资股权限制)要求或至少是从美国向中国公司转让技术。

技术法规制度

美国指称,中国经常迫使外资公司技术转让以换取市场。

网络入侵

据美国贸易代表称,网络入侵使得美国公司的计算机网络被中国政府得以未经授权访问其商业机密和敏感的商业信息。

对外投资

在美国,人们高度关注中国对美国公司和资产进行战略性投资和收购,以获取尖端技术和知识产权。

美国现任政府认为,这四类政策和做法破坏了美国投资和技术的价值,从而削弱了美国公司的全球和长期竞争力。政府还认为,中国政府寻求获得尖端的美国技术和知识产权,以推进其工业政策目标。

议员们(包括国会中精明的共和党人)和美国企业都同意本届政府提出的担忧,但他们在很大程度上认为,关税并不是解决中国贸易和技术政策与做法的最佳方法。相反,他们认为美国关税适得其反,因为它们实际上是对美国企业和消费者征税。尽管如此,应该承认,特朗普总统的压力策略已被证明在使中国人参加谈判桌方面是有效的。

尽管立法者和美国企业都同意本届政府提出的担忧,但他们在很大程度上认为,关税并不是解决中国贸易和技术政策与做法的最佳方法。

科技竞赛和战略竞争–问题与美国的行动

中美在技术转让、知识产权和创新领域的许多紧张局势,是由于美国担心中国渴望成为各种技术的全球领导者而产生的。尤其是,旨在扩大航空航天,机器人技术以及信息和通信技术等领域的高科技领域的“中国制造2025”产业政策被视为对美国技术领先地位的威胁。特朗普政府将这种中国政策描述为“经济侵略”。

特朗普政府对中国日益采取对抗性态度的另一个原因是,许多下一代技术同时具有民用和军事应用。因此,美国的忧虑超越了纯粹的商业问题。

为了解决对中国对外投资的担忧,近年来,美国已采取步骤,由美国外国投资委员会(CFIUS)参与。该机构间委员会审查某些涉及在美国的外国投资的交易,这些交易会引起潜在的国家安全问题。

例如,根据CFIUS在2017年的建议,特朗普总统阻止了一个与中国政府有联系的中国买家收购美国公司Lattice Semiconductor(莱迪思半导体公司)。2018年,特朗普总统以恶意收购的方式阻止了总部位于新加坡的Broadcom Limited收购美国芯片制造商高通,理由是CFIUS担心该收购将削弱高通的技术领先地位并给中国竞争对手带来优势。

此外,特朗普总统签署了《 2018年外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA),使其成为法律,从而扩大了CFIUS的管辖范围。尽管最近的这项立法并未直接将中国列为措施的目标,但它是由对主要由中国公司对美国高科技公司的投资所引起的美国技术领先地位风险的担忧所驱动。FIRRMA的目标之一是,对涉及特别关注国家的交易进行更严格的审查,该交易具有已证明或已宣布的战略目标,即要购买一种关键技术或关键基础设施,这将影响美国在与国家有关的领域中的领导地位安全'。如果没有明确的参考,这仍然表明中国是一个关注的焦点。

2018年5月,特朗普总统出面干预,以推翻美国商务部实施的禁令,该禁令禁止中国电信巨头中兴通讯购买美国技术长达7年之久。这是在中兴通讯被发现不遵守先前关于美国对伊朗和朝鲜制裁的违反行为的和解协议的规则之后做出的。

就另一家中国跨国技术公司华为而言,美国司法部于2019年1月对该公司及其首席财务官提起了多项刑事指控,其中包括涉嫌逃避对伊朗的制裁和涉嫌盗窃机器人技术。此外,特朗普政府以间谍活动为由,要求美国盟友-包括德国意大利和日本-不要使用该公司的5G网络设备。2019年5月,特朗普总统宣布发生国家紧急状态,并签署了一项行政命令,禁止美国公司使用被认为对美国国家安全构成``不可接受的风险''的``外国对手''提供的任何信息和通信技术及服务状态'。尽管《行政命令》未提及任何公司,但人们普遍认为它是针对华为的。同时,美国商务部将华为及其分支机构列入所谓的“实体名单”,该名单禁止美国个人和公司未经美国政府许可向所列实体出口商品,技术或服务。 尽管最近遭到了制裁,但商务部已将美国公司与华为开展业务的暂时延期。特朗普总统还提出放宽对华为限制,在美国正在讲华为作为贸易谈判筹码的可能性。

特朗普总统愿意在与中国的贸易谈判中利用华为作为杠杆,这模糊了美国法律程序,中美贸易战和寻求技术领导之间的界限。尽管如此,华为的出口黑名单表明,美国的目标不仅是减少贸易赤字,而且是与中国脱钩。

特朗普政府的担忧使中美很难达成协议,特别是在与技术至上相关的战略和长期考虑方面。

使事情复杂化的是,特朗普贸易团队的两个广泛派系之间的内斗使与中国的任何进展更加困难。一方面是国家经济委员会主任拉里·库德洛(Larry Kudlow)和财政部长史蒂文·姆努钦(Steven Mnuchin)。他们(相对而言)是最赞成自由贸易的声音-尽管两者都已脱离加入特朗普政府之前的国际主义观点。为了安抚金融市场,据报道,姆努钦曾主张放松对中国的关税。最重要的是,该阵营中的个人希望制止中国的不公平贸易惯例和政策,特别是知识产权盗窃和强迫技术转让。

另一方面,是特朗普总统的贸易顾问彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)和美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer),以及在某种程度上是美国商务部秘书威尔伯·罗斯(Wilbur Ross)。尽管Lighthizer在与中国进行贸易时专注于结构变化和执法,但他也对更广泛地管理和执行全球贸易体系规则感兴趣。Navarro(目前担任贸易和制造政策办公室总裁兼主任的助理)以他的著作《中国之死》而著称,尤其对中国持鹰派态度。他认为,与中国“脱钩”符合美国的长远利益。按照这种思路,与中国的贸易、资本和技术流量的减少将使美国的知识产权和技术不易受到盗窃和强迫转让的影响。反过来,这被认为有助于将中国的挑战限制在美国的全球技术领先地位。但是,如下一节所述,后果将很严重。

由于美中之间的这种长期战略竞争,特朗普政府在2017年《国家安全战略》中将中国指定为``战略竞争对手''和``修正主义力量''。

美国视角的解决方案

特朗普政府对中国的许多担忧反映了政党和商业团体广泛认同的长期担忧。因此,即使未来的政府也可能追求类似的目标,并对中国施加强硬路线。

避免自我伤害

特朗普政府最近采取的许多行动已对美国经济和该国的技术领导者造成了自我伤害。

征收关税会给美国经济带来成本–美国关税提高了自己公司的投入品价格(使他们的产品更昂贵,因此在国际上缺乏竞争力)和美国消费者的价格。中国的报复性关税(特别是针对美国农产品的关税)损害了美国产品在中国的竞争力。

在特朗普总统领导下的美国从跨太平洋伙伴关系(TPP)撤退也留下了自己的伤口。该协议为美国提供了一个机会,以增强其在制定与21世纪贸易有关的规则方面的影响力,并解决中国目前未在WTO规则中处理的政策和做法所提出的问题。

特别是,TPP将在国有企业,知识产权和数字贸易等领域中纳入新规则。这些规则中的大多数现在都以贸易协议的重组后继者为基础,该继任者不包括美国-《跨太平洋伙伴关系全面进步协议》(CPTPP)。由于CPTPP可以在解决中国的做法和政策引起的关注方面发挥重要作用,因此美国应重新考虑加入。尽管在现任政府中这不太可能,但特朗普总统并未完全排除它。如果特朗普政府或其继任者选择重新加入该协议,美国将要解决在CPTPP下中止的约20条规定(其中许多谈判代表将其推入了原TPP)。尽管从技术上恢复被暂停的条款是可能的,但很难使所有CPTPP成员都同意恢复原状,而美国更难以获得进一步的让步。

与中国经济脱钩将等于美国造成经济自残。美国的技术部门与中国紧密地交织在一起。抵制将对美国公司的创新和竞争力产生不利影响,并增加美国消费者的成本。因此,必须在出于国家安全原因保护美国重要的技术部门,保护美国的外国直接投资和保护美国的创新之间取得平衡。

注重自身竞争力

中国的技术进步不能仅仅归因于“不公平做法”。这也是中国市场规模以及大量私人和公共风险投资的结果。在这种背景下,美国应在那些巩固自身创新实力的领域进行更多投资。例如,它应该加大力度,加强其教育体系,促进STEM学习,促进未来产业的研发,投资基础设施,改革移民规则和程序,以使企业家和创新者更容易来到美国,以及制定将保留并吸引新投资的政策。但是,一个障碍是要在共识政治时期找到共识并为这些举措提供必要的资金。

华盛顿还应推进监管改革以促进5G部署。为了加速人工智能(AI)的进步,需要专门的资源进行研发,并促进学术界,工业界和政府实验室之间的合作。在这方面,值得注意的是,特朗普总统签署了一项启动美国AI倡议的行政命令-认为继续在AI中发挥领导作用对于维持美国的经济和国家安全至关重要。从中国宣布要在2030年前成为人工智能领域的世界领导者的计划以来,距2018年2月的这项行政命令发布已经快一年了。

寻找与中国的中间立场

中美两国应确定解决方案,以使双方都可以宣称胜利并赢得面子。在短期内,部分解决方案可能包括说服中国降低贸易壁垒并向拥有多数股权的外国投资开放中国市场。为了推进后一个目标,特朗普政府可以为自2008年以来一直在谈判中的中美双边投资条约作出新的努力。

但是,中国市场的这种额外开放(例如在金融,能源和农业领域)不能孤单。应与中国加大力度加强对知识产权和技术的保护相结合。过去,中国曾发誓要根据各种谅解备忘录做得更好,但并非总是遵守。据报道,近几个月来,中国提出的提案比过去的提议(包括在强制性技术转让方面)要走得更远,但据称后来被撤回了。展望未来,关键是要达成具有约束力,可验证和可执行的协议。

北京极不可能放弃其“中国制造2025”战略,因为它是其工业发展议程的核心。因此,美国不应要求中国放弃这一战略,而是要求中国开放“中国制造2025”政策的核心部门,以增加外国的参与。有报道称,中国正在改写其允许更多国际竞争的战略,这是积极的一步,但是否会发生真正的变化还有待观察。

美国也应该愿意做出一些让步,以便具有强烈民族尊严意识的中国谈判者可以要求达成更为平衡的协议。

北京愿意(至少在概念上)愿意考虑进行结构性改革,这对美国和中国都是双赢的。特朗普政府不应将它们视为中国对美国施压的让步,而应视为与中国官员多年来对国内改革和开放的官方言论相一致的行动。同时,美国也应该愿意做出一些让步,以便具有高度民族尊严意识的中国谈判者可以要求达成更为平衡的协议。在这方面,据报道,特朗普政府正在考虑同意一项中国提案,该提案将减少某些美国药品的数据保护,尽管此举将受到美国行业的反对。

与志同道合的合作伙伴一起工作

特朗普政府对中国在技术转让,知识产权和创新方面的政策和做法的许多担忧也被其他国家认同。特朗普政府在某种程度上已经意识到了这一点:自2017年以来,美国已与欧盟和日本发表了一些联合声明,以应对中国的“不正当市场扭曲和贸易保护主义做法”(尽管未直接命名该国)。46但是,尽管有很多共同关注的领域,但三边会议尚未提出一套解决中国不公平贸易惯例的共同解决方案。

关于中国行为的国际合作十分脆弱。欧盟和日本(及其他贸易伙伴)反对特朗普使用单边关税作为谈判策略,迫使北京改变其做法,因为它们有可能在中美“贸易战”中遭受附带损害,并对此深表担忧美国行动对基于规则的国际贸易秩序的影响。特朗普总统在多方面进行贸易战而导致的经济和政治影响-当前的美国单边金属关税打击了美国盟友,而汽车关税的威胁仍在逼近-可能破坏国际领导人与当前美国合作的意愿管理。

加强国际合作的另一个领域是外国投资的筛选。为了使FIRRMA的实施有效,盟国应与美国交流信息,协调行动并采取类似的投资筛选规定以应对国家安全风险,否则,美国最近的改革将损害美国的竞争力。值得注意的是,在一些成员国的国家审查机制的基础上,欧盟筛选外国直接投资的新框架于2019年4月生效。

加强国际贸易体系

作为旨在使中国遵守基于规则的国际贸易体系的战略的一部分,该体系的架构和规则需要首先进行更新。

世贸组织目前不适合应对中国经济体系及其政策和做法带来的挑战。需要新的规则来跟上技术的进步,包括数字贸易和电子商务等领域。但是,当前世贸组织的危机使实现改革更加困难。特朗普政府的行动(特别是阻止对世贸组织上诉机构的任命)威胁到该机构的功能,而该机构是国际贸易体系的核心。

为了进行改革,应加强美,欧,日三国合作。这三方是中国最重要的贸易伙伴之一,因此共同努力可能会给北京施加必要压力,要求其改变其政策和做法。三国合作可以成为“世贸组织大胆全面的基础,该提案由拥有美国对中国实质性关切的广泛国家组成的联盟所提起。

这种情况的中心应该是中国的技术转让和知识产权政策与实践。一项具体的裁决-以及关于如何改革WTO规则的更广泛的讨论-都有可能恢复对该组织的信心及其更新国际贸易体系规则的能力。

但是,尽管这种方法有很多好处,但针对中国发起欧盟、日本和其他国家作为共同申诉国加入美国的可能性很小,因为这需要美国采取强调在贸易事项上与盟国合作的方法。

结 论

中美贸易战的头条新闻集中于针锋相对的关税和特朗普总统对美国贸易赤字的注视。但是,世界上两个经济大国之间的所谓贸易战并不是真正的贸易战-实际上,当前中美之间商业紧张关系的主要来源是技术竞争。

美国和其他国家对中国的知识产权和技术实践有合理的关注。5G和AI等新的变革性技术的开发将仍然是美中之间紧张关系的重要根源。但是,由于这种关系是同时基于竞争和相互依存的,因此中美应该寻求妥协才能前进。美中关系应该建立在更牢固的基础上,而不是暂时解决仅掩盖潜在结构性问题的当前贸易冲突。否则,长期的对峙可能会导致美国和中国的贸易和投资减少,这对双方乃至世界都是双输的结果。

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