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《浙江省无人驾驶航空器公共安全管理规定》3月28日出台，成为全国首部规范无人驾驶航空器保障公共安全的地方性法规。江苏省人大常委会在2018-2022年立法规划中，也将小型无人驾驶航空器安全管理条例作为立法调研项目。如何通过立法给民用无人机“导航”、定向，成为备受关注的话题。新华报业全媒体记者陈月飞林元沁梅剑飞
无人机“黑飞”威胁公共安全
厦门大学嘉庚学院人文与传播学院开设一门无人机航拍课，教师黄晓丽对无人机行业十分熟悉。在她看来，当前“黑飞”情况普遍存在。去年5月，在北京市朝阳区某广场，一名幼童玩耍时被一架四轴无人机砸中，面部伤势严重。无人机操作者也是一名儿童，年仅14岁。
2017年4月，一架无人机闯入南京禄口机场，影响14个航班，损失达数十万元；同时，成都双流机场接连发生9次无人机扰航事件，造成135个航班备降、数百个航班延误、数万旅客出行受阻。
大型活动中，“黑飞”也频频现身。今年大年初一傍晚，警方在南京秦淮灯会展区连续查获违规飞行无人机人员4人。
“多数年轻人就是为了‘酷炫’一把而已。”厦门大学老师黄晓丽说，不少“飞手”法律和安全意识不高，“例如，对人员密集区的规定很模糊，不同的地方有不同部门在管，但大多数部门都搞不清楚自己怎么管。”
公安部现代警务改革研究所执行所长、省公共安全研究院执行院长殷建国认为，无人机管理的法律法规不完善，监管体系建设滞后，无人机监管涉及民航、军队、市场、公安、工信等20多个主管单位，权责不明晰，协调难度大。生产、销售和使用等基础信息传递不畅通，也难以推动源头治理。
将无人机纳入法治“围栏”
各地各部门纷纷在无人机管理这一全新领域出台办法，试图织密法治“围栏”。
2017年7月，无锡发布《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》，这是全国首个规范民用无人机安全管理的地方政府规章。今年3月，《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》也开始施行。
对无人机的管理规定还散见于相关法律法规中。如2017年7月起施行的《江苏省民用航空条例》规定，运输机场净空保护区域内禁止放飞影响飞行安全的无人机等；有关部门应当依法加强民用无人机等“低慢小”飞行器的升空、飞行等活动的监督管理等。
不过，在南京航空航天大学栾爽教授看来，与美国、欧盟等相比，我国无人机立法总体缺乏顶层设计，导致各地各部门立法思想差异较大，国外无人机产业发展不如我国，但立法上有值得借鉴之处。同时，我国无人机立法滞后于现实。
找好宽严相济的平衡点
无人机立法，如何更合适江苏省情？“公共安全始终是第一位的。”黄晓丽以无人机爱好者航拍这一领域为例说，通常越是专业的机构越谨慎，更倾向于通过合法程序提出申请，但面广量大的轻型无人机“飞手”管理难度很大，应当分层分类管理。殷建国建议，江苏尽快出台法规，对民用无人机进行分类管理，规范驾驶员管理，制定明确的运行规则。栾爽还建议，学习类似美国联邦航空局统一管理民用无人机的方式，在立法中明确监管主体，把这一新兴业态管得更好。
记者了解到，从技术角度说，民用无人机管理难度和成本并不高。“但归根结底，还是市场和公共安全之间的权衡问题。”黄晓丽坦言。栾爽表示，技术角度能做到“一刀切”，但严厉管控对蓬勃兴起的无人机行业并非好事，也与江苏大力发展通用航空产业的政策目标不符。她建议，严格执行民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定，分层分类管控危险性较高的无人机，较好地从源头管好“黑飞”问题，把该管的管起来，该放的放给市场。“比如，浙江建立无人机行业协会，既可起到行业自律作用，又可协调整合无人机企业和政府部门意见，制定更有执行力的规则，这值得江苏借鉴学习。”
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